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问题的深层次原因
缺乏总体战略引导，行业发展政策不成熟
由于缺乏一个总体战略框架，民航各项发展政策的制定和实施一定程度上带有临时性，未能相互配套，形成一个有机的体系。比如，在当前国家经济社会发展水平下，如何搞好机场建设、航线布局和机队扩充，如何发展运输航空与通用航空、干线与支线、客运与货运、国内运输与国际运输，如何支持西部和东北等老工业基地民航发展等等，缺乏比较成熟和相互配套的政策指引，以致发展缺乏前瞻性、协调性和稳定性。 与此同时，民航企业的战略管理也比较薄弱。虽然许多企业这两年也都在研究制定本企业的发展战略，但普遍来看，其市场研究不够深入，制定出的总体战略和竞争战略不够明晰。比如，现在航空公司都有扩张的冲动，但在特定航线市场上，并没有明确清晰的市场定位，即“战略含糊”，所以无法取得竞争优势。 行业运行和管理法制化程度不高 市场经济是法制经济。在社会主义市场经济条件下发展民航，行业的运行与管理必须要具备健全的法治基础。经过长期努力，民航法制建设取得了很大进展和成效，但离市场经济和行业发展的客观要求还有较大差距。有的民航政府监管部门和人员还习惯于过去的行政命令方式开展工作，有的企事业单位和人员不习惯按照法规、规章来办事，而更习惯于接受行政指令。 立法工作跟不上改革和发展的步伐，目前民航安全生产法规体系稍好一些，但仍不完备，经济管理法规体系和行政执法体系均差得较多，还不能覆盖行业经济活动的各个领域和层面。尤其是空防安全管理和经济性管理的立法工作滞后。 同时，现有的法规、规章中有的条款不符合现实情况，有些条款之间相互抵触，导致执行上的困难。现有法规、规章中的处罚条款不同程度存在不够完善、缺乏可操作性的现象，或者无处罚条款，削弱了法规、规章的约束力。企业不严格依法运营、从业人员不按法规规章操作和政府不严格依法监管的现象，还大量存在。还未能按照权力和责任挂钩、权力和利益脱钩的要求，建立健全权责明晰、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。执法体系还很不健全，执法监督体系还几乎没有建立，落实法规、规章的监管人员不足，监管手段落后。 行业发展存在体制和机制性障碍 目前体制和机制方面存在的问题和矛盾主要表现在两个层面。就政府管理来说，对企业管理的主体增多了，人权、事权分属不同的部门，各主管部门有一个如何协同实施管理的问题，各企业也有一个如何正确接受各主管部门管理的问题。就企业运营和发展来说，有一个体制和机制创新的问题。我国民航企业与世界知名民航企业的最大差距并不在于企业资产、运营收入、机队规模等这些“硬件”条件，而是企业的产权结构、治理结构、经营机制和企业文化等等这些“软件”条件。企业的产权结构有待于逐步优化，治理结构有待于按照现代企业制度的要求予以规范，包括劳动用工、薪酬、人事制度等方面的经营机制有待于按照强化激励与约束的原则进行改革。 适应民航新体制和联合重组后集团化运作的有效的企业内部管理模式和管理体系尚未形成。由于上述问题和矛盾的存在，影响了政府管理的效能、企业竞争力的提高，进而影响到整个行业的运行和发展。 |